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“看得见的宪政”:理解中国宪法的财政权力配置视角

秀才爱上兵国语 【期刊名称】 “看得见的宪政”:理解中北京机动车违章查询国宪法的财政奉子命完婚 高干权力配置视角【作者】 北京甲亢【作者单位】 【分类】 【中文关键词】 政治分工;内部制约;财政权力配置;动态宪法;宪法规则【期刊年份】 【期号】 5【页码】

【期刊名称】 “看得见的宪政”:理解中国宪法的财政权力配置视角 【作者】 【作者单位】 【分类】 【中文关键词】 政治分工;内部制约;财政权力配置;动态宪法;宪法规则 【期刊年份】 【期号】 5 【页码】 990 【摘要】

如果说政治权力的配置是宪政体制的核心,那么作为任何政治共同体存活须臾离不开的血液,财政权力就是最不可或缺的政治权力,财政权力配置堪称所有政治体制大厦的根基。财政权力配置有自身对权力的政治分工和权力制约规则,财、人、事的合力决定着其他政治权力的运行机制及其实效。收入、支出、转移支付、预算、决算和审计六项制度及其运行机制组成的财政权力配置,以宪法、税法、预算法、转移支付法等宪法性法律为主要表现形式,是最可能“看得见的宪政”,也是最关键的宪法实践。由是观之,1994年的中国分税制改革,前所未有地重新配置了共和国的财政权力,可以说是中国宪法实践的一次影响深远的重大转型。而围绕分税制改革及其实效、历时三十余年、今天仍在持续的社会大辩论,也表明有必要从静态宪法观转向动态宪法观,把宪政视为不断自我修补、永远臻于完善的动态过程,这将有助于发现鲜活的中国宪法规则。

【全文】【】 一、中国宪法研究的“视觉偏差” 政府行政权与法院审判权两分是宪政乃至法学研究的基本分类,[1]由此生发出下述历史连续性不断被拉长的假设:政府与法院各司其职,政府行政权力受到法院司法权力的约束,政府就不再是万能、全能的强力机器,而成为守夜人般的限权政府,此时就既“有宪法又有宪政”,宪法能否司法化及其程度、政府及其官员成为被告的频率而非概率就成为宪法实践能否看得见的重要尺度。反之,政府权力不受法院约束,政府却反过来干预法院的审判权,对行政、政治之外的社会领域也极尽支配控制之能事,不仅司法权力行政化了,而且政府本身成了一部利维坦般的冷酷机器,此时就即便“有宪法也没有宪政”,更谈不上看得见的宪法实践了。
按照这种两分法及其假设,中国宪法就很容易被理解为只是一部成文宪法,而且是被束之高阁、敬而远之的一纸空文,因为它看上去没有被法院适用过。进而,中国宪政就很不容易理解,即便是中国到底有几部宪法,也会成为一个疑问。当成文宪法的刚性到底有多强不再被视为一个有必要在比较研究基础回答的经验问题时,[2]“宪政在中国曾经存在过吗”也就成为直觉所能提出的第一甚至唯一疑问,也就更加看不见支撑新中国六十年来政治运作的实际规则。
然而,仅仅赋予宪政以语词上的神圣性,只会增强中国“有宪法无宪政”之类批判的正当性,却无助于缩短目标与现实之间的距离。“良性违宪”并不见得就必然与“理想的宪政状态”背道而驰,制定与修订一部宪法也并不意味着马上就实现了宪政状态。同样,所谓现实世界中“真实的宪政”,与其说它是一种一劳永逸的静态理想状态,不如说它是无限接近某种理想状态的动态过程。这话听起来很耳熟,像是捣糨糊、和稀泥,但可能更接近现实世界中的宪政状态。与之相反,越是论证中国存在宪政的贫困,就越可能导向一个远离现实世界的宪政乌托邦。
目标与现实之间的巨大鸿沟,折射出中国宪法研究在类型学和理论假设上存在着几个绝非无关紧要的“视觉偏差”。首先,将法院与政府割裂开来,将治理权与审判权对立起来,认为二者之间存在此消彼长、你死我活的零和博弈关系。其次,在权力的分工与权力的行使之间的关系方面,认为权力的制约优先于权力的分工,外部制约优先于内部制约,没有外部制约就没有内部制约;或者,没有外部制约,内部制约很难真正发挥作用,内部制约往好的方面说作用不大,往坏的方面说完全不起作用。最后,认为宪法、宪政只是个法律问题,只涉及司法部门的权力行使,只有法官审判才是在实施宪法,与行政部门、行政官员没有什么关系,即便有关系,他们在绝大多数情况下也是破坏者。
这种视觉偏差让我们提出了三个问题:第一,政府与法院、治理权与审判权是截然二分还是彼此关联?第二,再往前推一步,权力的实际行使(比如分工、合作)与权力的制约谁更优先?进而,外部制约与内部制约何者优先、何者有效?第三,宪法、宪政是法律问题还是政治问题?如果宪法不仅仅是文本的法,不仅仅是个法律问题,更是政治问题,那么“真正的宪法”、“活着的宪法”是否应该扩宽探寻的范围,到政治世界中找寻?
事实上,在现实政治与法律世界中,法律与政治存在难分难舍的关联。宪政不仅仅是个法律问题,不仅仅关乎司法部门、司法权力,不仅是宪法有什么内容、授予谁什么权力、限制谁的什么权力、保障谁的什么权利;宪政还是个政治问题,关乎宪法由谁以及如何制定、由谁以及如何实施、不同的权力如何配置及运行、追求什么样的政治目标。可以说,宪法之所以被称为“母法”、“根本大法”,正是因为宪法是“政治中的宪法”,是现实政治世界中的宪法,这种宪法不见得成文,但并非完全看不清。
因此,只有纠正上述“视觉偏差”,才能看见原来看不见的宪政。具体来说,只有超越“成文宪法”,看到“不成文宪法”;超越“无宪法典的不成文宪法”,看到“有宪法典的不成文宪法”;超越“法院宪法”,看到“政治宪法”。[3]进而,只有超越上述规范宪法意义上的修宪、司法化和注释观等静态宪政观,融合“政治宪法学、宪法社会学、规范宪法学”等不同视角,[4]才能还原宪政作为一种政治制度的复杂性,看到动态的宪政过程,看见“看不见的宪法”、[5]“隐秘的宪法”甚至“真正的宪法”。
换言之,也许只有理解了“宪法在政治中”,理解了“政治中的宪法”,才能“看得见宪政”,才能发现真实的宪政,发现鲜活的宪政运动,进而确定我们在无限接近某个理想状态的宪政运动中走到了哪一步,以及未来的努力方向。在宪政体制所圈禁的国家航船中,掌舵与划桨当然都很重要,但掌舵可能更重要。细节很重要,在航行过程中适应环境变化调整方向、速度也很重要,但如果没有舵手,这一切都不可能。学术思考的首要任务在于将看似简单的问题复杂化,还原理论问题在现实世界中的多样性,这就需要将思考尽可能地往前推,思考某个理论体系的基本假设是否合理,是否成立,是否适用。要想解决疑难杂症的恰当处方,最好是努力去探究问题的本源。
说到底,认为宪政是某种美好的理想状态的代名词,有了它就有了一切,这种“道德宪政观”在思维上非常意识形态化,在学术上也是相当轻率之识。实际上,宪政只是需要每个政治共同体千辛万苦、历尽磨难去努力接近某种理想状态的过程。没有哪个关节点是宪政状态的终结,因为没有哪个点是稳定的,正如没有哪一迈向目标的步伐不需要继续向前走。换句话说,宪政是个度的问题,没有百分之百十成足金的宪政,而只有处于某种比例、水平、程度的宪政,我们既不能轻易判断说成文宪法比不成文宪法更“宪政”,也不能简单地认为保守司法比能动司法更“宪政”,当然更不能草率认定联邦制比单一制更“宪政”,这种宪政观有助于我们更加平心静气地去发现客观存在的宪法实践。宪政是个客观的存在,它就在那里,等着我们去发现。至于看不看得见、能够发现多少,则取决于观察者所使用的分析工具和观察视角、理论勇气以及学术的自主性。
现在,让我们先来做些界定,作为发现中国宪法实践和中国宪政运动旅程的起点。“宪法在政治中”和“司法在政治中”、“法院在政治中”一样,目的不是追求某种修辞效果,而是希望回到整全的结构视角,还原宪法在现实政治世界中的复杂性。首先,司法权与行政权、立法权一样,都是治理权的一部分;司法部门与行政部门、立法部门一样,分属政府的三个最基本分支;[6]它们实际上遵循的都是官僚制的运行原则。
这就涉及第二个问题,即不同权力的制约、平衡是非常重要的宪政问题,但可能是第二顺位的事情。就自然的排列次序而言,权力的实际运行及其机制才是第一顺位的事情。就此而言,权力运行的首要问题在于政治分工,在于人事、职能的分离抑或混同。不同的分工、合作方式决定了民主制、寡头制和贵族制在整个宪政体制当中的比例或者说比重。不同权力的实际运行影响宪政效果。因此,在逻辑上,各项政治权力的实际运行优先于政治权力的制约、平衡。也就是说,不同的政治权力在现实世界中如何运行、如何发挥作用,实际上决定了不同政治权力如何制约、平衡及其效果。
这也就决定了宪法、宪政不仅是法律问题,更是政治问题。事实上,宪法首先是一个政治共同体内部配置政治权力及其运行机制的政治制度,“宪法在政治中”,所谓宪政首先是作为政治的宪法,真正的宪政要从政治世界当中找寻,中国的宪政体制和宪政秩序建构当然也不例外。
那么,究竟什么才是看得见的宪法实践,什么样的宪法实践最容易看得见?现实地看,各种政治权力及其共同的运行规则都是宪法问题,如果按照重要性区分,权力的政治分工及其实际运行是第一顺位问题,权力的制约、平衡是第二顺位问题,都在不同程度上构成宪政议题,而第一顺位的问题可能对于我们理解宪法问题更为重要。因此,本文将主要从第一顺位的角度来开始讨论,从财政权力的配置入手发现“看得见的宪法实践”。
二、大转型:分税制,1994
财政资源是任何政治共同体生存的血脉,财政权力是最不可或缺的一项政治权力,财政权力的配置则堪称所有政治体制大厦的根基。由于几乎所有政治权力的运行都离不开财政资源,财政权力的配置也可以说是最重要的宪法问题。分税制财政权力配置机制在中国的建立绝非权宜之计,在共和国后三十多年至今的改革年代里,在“八二宪法”的时代里,很少有什么体制对于中国的政治权力运作和宪法实践有如此决定性的影响,而且必将穿透即将到来的新时代,它的确值得每个关心中国事务的财政学者、社会学者、政治学者和法学者注意。
1994年的分税制改革,前所未有地重新配置了共和国的财政权力,可以说是中国宪法实践的一次影响深远的重大转型。今天,所有对于分税制的批评,如果不关注分税制想要解决什么问题,最终导向的解决方案都很可能会带来更大的问题。如此一来,就可能重新回到那个中央和地方关系的经典怪圈:“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就放,一放又乱”,这个怪圈弥散在中央和地方关系的所有分支场域,几乎所有针对中央和地方关系的混乱状态的批判都可以从各自的方向上回到这个原点。它就像一个黑洞,无情地吞噬着任何试图理顺中央和地方关系的努力。
分税制试图尽可能远离这片黑域,并且在相当大程度上取得了成功,从而成为发现中国宪法实践的一个非常理想的分析标本。21世纪的第一个十年以来,作为整体上拒绝承认中国有所谓宪政的一部分,人们或明或暗地拒绝承认分税制是中国宪政体制的一部分,人们更多地将分税制作为土地财政、群体性事件、企业与个人“税负高”等诸多问题的“祸端”,中央和地方关系似乎又再次回到了那个恶性治乱循环的黑洞。但是,我们无法想象一个宪政体制可以不涉及财政权力的配置,而分税制实质上就是财政权力的一种配置机制。分税制的建立恰恰也是为了解决恶性的治乱循环困境,它意味着对传统行政权力架构的整体性重构。在强地方、弱中央局面最严重的时期,也就是在1978-1993年间,中国岌岌可危的行政权力的过度垂直分权趋势由于分税制而得到遏制。
毫不夸张地说,分税制是“八二宪法”时代开启的影响最为深远的一次财政权力重新配置,而且是在1978年改革战车启动之后,当中央政府意识到财政权力的配置失衡不仅仅意味着垂直分权失控,同时也意味着整个国家很可能陷入分离、分裂的可怕悲剧之际,承前启后的这一步才迈了出来。尽管财政联邦制是以不成文宪法的方式建立起来的,但最终它证明自己可以通过经济决策权、公共投资权、财政权力、人事权力的下放给国家带来前所未有的地方活力。[7]

不能给市场做人工呼吸


然而,也正是在此时,关键的问题出现了。财政联邦制在刺激地方活力的同时,也在破坏着中央权威。在人、财、事三方面,中央权威都受到了前所未有的挑战,财权的挑战最为致命,国库空虚,中央政府任何试图发挥调控、控制、制约、监督作用的努力都成了无源之水、无根之木。必须引入新的财政权力配置体制、机制以及配套的法律、法规,让中央权威重新获得保障。对于一个人口众多、地区发展极不平衡的大国而言,这种防范措施必须切中中央和地方关系的治乱循环的病根命脉。分税制、各种税法(尤其是增值税法、个人所得税法)、预算法、转移支付法(待出台)等法律、法规,在整体上需要既划定地方分权的底线,同时也划定中央集权的范围。
从财政权力配置的上述演化来看,1994年分税制、预算法的出现具有宪政意义上的战略地位。在整个宪政体制下的权力分工框架中,三个政府分支之间的水平分权以及中央和地方政府之间的垂直分权同样重要。如果非得说谁比谁更重要的话,财政权力配置在其中又是重中之重,具有极大的优先性。
只有从财政权力配置角度,我们才可以理解为什么“两个比重”的升降会成为分税制的重要尺度,才可以理解为什么“存量不动、增量调整”会成为分税制的一项基本原则。[8]但是,分税制开启的财政权力配置不仅仅是个财政资金加减乘除的算术问题,它还有自己更复杂的面向:收人、支出、转移支付、预算、决算、审计这些基本环节,机构、分工及其平衡这些主体因素,以及政府层级调整、社会保障体系这些配套改革,我们可以将其总结为七个方面,每个方面都从一个侧面体现了财政权力配置的“宪政性”。
第一个方面指向中央和地方在事权上的纵向分权,即以事权定支出,在划分事权基础上划分中央和地方的财政支出范围。中央财政承担国家安全、外交、中央国家机关和行政部门运转经费,国民经济结构调整和地区发展协调以及其他全国性宏观调控和中央直接管理事务所需;地方主要承担地方各级行政部门运转经费以及本地区经济、事业发展所需。无论单一制国家,还是联邦制国家,通行的做法是在宪法中明确这一纵向分权。
第二个方面指向财政收入权的划分,即以税种定收入,分中央税、地方税和共享税三大类,固定中央和地方收入范围。增值税(中央、地方共享比例分别为75%:25%)、资源税(海洋石油资源收入归中央,其他资源收入归地方)和证券交易税(中央、地方各享一半)为共享税。从2002年开始,企业所得税和个人所得税由地方税变为中央和地方共享税种,这极大地影响了地方政府与企业的关系,不但保证中央财政收入随地方财政收入增长而增长,还使财政收入在GDP中的比重随地方经济发展而不断提高。[9]这实现了王绍光和胡鞍钢所建议的统一税制和开征个人所得税等措施,统一税率则迟至2008年才真正落实。
第三个方面指向机构设置,即分设中央、地方税务机构,国税、地税分别征管。三级财政征收(中央、省区、县市),四级财政使用(中央、省区、县市、区乡)。国税为全国统一税,省区无权改变或减免;地方税为省区统一税,县市无权改变。国税征收中央固定收入和共享收入,地税征收地方固定收入。分设机构不完全是税收权的中央集权,但向上集中成为一项基本原则,保障了中央的收入来源及其至高无上的法律优越地位。如果事权与财权不匹配,则的确会出现“税权逐级上收,事权逐级下放”的局面。
第四个方面指向财政权力的平衡,即实行中央对地方的税收返还和转移支付制度。税收返还以1993年为基数,按实施分税制后地方净上划中央的数额(增值税加消费税的75%减中央下划收入),确定中央对地方的税收返还基数。从1994年起,每年递增返还,按各地区当年上划收入增长率1:0. 3系数确定递增率。从1995年起,实行“过渡期转移支付办法”,中央财政从收入增量中拿出部分资金,选取对地方财政收支影响较为直接的客观因素与政策因素,并考虑各地的收入努力程度,确定转移支付补助额,重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题,并适度向民族地区倾斜。
税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配,一方面既要保证发达地区组织税收的积极性,另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去,以实现财政制度的地区均等化目标。1996年和1997年又进一步改造过渡期转移支付办法,完善激励机制,改进政策性转移支付,以标准收入替代财力因素并扩大其计算范围,尽可能向经济税基×平均有效税率的规范做法靠拢。[10]尽管税收返还和转移支付指向不同,分别针对富裕地区和贫困地区,但实质上都确立了一项基本的财政权力配置原则,即“先取后予”,先收上来再返回去,这样做最大的政治收益就是确保中央权威。所谓中央权威,事实上也具体体现在人、财、事上。没有财政资源,中央就没有能力防范地方尤其是民族地区的分离倾向,也就无法维系国家统一。
第五个方面指向过渡期配套措施。主要内容包括保留并适当调整原体制上的解决和补助办法,采取过渡措施解决减免税和开发区优惠问题,核定各地区的资金调度比例,保证地方正常开支,下达两税增长目标确保完成国家预算任务。
第六个方面指向社会保障计划。包括失业保险金、职工退休金、医疗保险金、工伤保险费等强制保险,以及其他非强制社会保险。这些保障计划与分税制存在紧密的关联。
第七个方面指向彻底清理预算外资金,该留给企业的就让企业名正言顺地拥有使用权,该划归预算的划人预算内,尽快结束两种预算并存的混乱局面。1996年中央政府才开始采取措施,全面清理预算外资金。
上述七个方面充分说明了分税制作为财政权力的彻底重构机制的宪政意义。分税制不仅仅是一种税收制度,也是一种财政制度,更被视为一种财政体制。财政体制是一个国家经济体制的基础,是经济利益转变为政治利益的“转换器”,财政分配集中体现各种政治力量的利益、矛盾与冲突。在既定经济发展水平下,财政体制决定国家汲取能力的大小以及变化方向,从而决定国家实现自身意志与目标的能力。[11]在所有所谓体制改革中,分税制最为成功,这是因为分税制重新配置了中国的财政权力,进而重构了中国财政权力的运行机制。因此,我们才可以说,财政权力的配置是个宪政问题,是看得见的宪政问题。
三、大辩论:财政权力重置的前因与后果
围绕分税制需要解决什么问题、解决了什么问题以及走到了哪一步,改革者、保守者、政府官员和社会公众进行了一场大辩论,这场大辩论涉及中国财政权力配置的方方面面,包括财政包干制、财政分权与财政集权、分税制的可行性及其政治经济后果,所牵涉的这些问题使之成为观察中国宪法实践和宪政运动的理想标本。
(一)财政包干制利弊
在新中国1949-1994年的四十五年中,中国财政体制的变动与中央和地方权力划分、政治经济周期息息相关(详见表1)。 1950-1960年代为高度集中体制(1959、1960两年例外);1970年代以集中为主、适度下放财权体制;1980年代的财政包干制则以地方分权为主、放权让利、分灶吃饭的财政包干制,没有形成稳定的中央与地方财政关系,一直在“集权一分权”或者“收权一放权”循环中反复变动。[12]
表1中国财政体制变迁
┌──┬──────────────┬────────────────────────────┐ │时间│财政管理体制 │财权划分 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1950│统收统支 │中央政府集中行使财权 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1951│分级管理 │中央、大行政区、省(市)三级,主要在中央,地方财权很 │ │ │ │小,实为按预算抵充中央拨款 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1953│收入分类分成 │中央、省(市)、县二级 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1958│以收定支,五年不变 │87%中央直属企业下放地方,财政收支同步下放 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1959│总额分成,一年一定 │财权下放过多,财力过于分散 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1961│加强集中统一 │集中于中央、大区和省、市、自治区三级,专区、县(市)、公│ │ │ │社财权适当缩小 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1968│收支两条线 │各省市自治区财政收入全部上交中央财政,行政事业支 │ │ │ │出由中央财政核拨,年终结余全留地方。基建投资由中 │ │ │ │央财政拨款,年终结余一刀砍 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1971│财政大包干 │打破条条专政,大规模下放权力,扩大地方财权 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1973│财政收入固定比例留成(试行)│财政收入按固定比例流程,超收另定,支出按指标包干 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1975│整顿财政部 │定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1976│收支挂钩、总额分成 │地方的财政收支范围扩大、财政管理权限增加 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1977│固定比例包干(部分省试行) │中央地方商定收入上缴留用比例,一定四年不变,地方靠 │ │ │ │留用收入自力更生 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1978│增收分成、收支挂钩(部分省 │地方正常收支来自总额分成,机动财力与收入增长挂钩 │ │ │试行) │ │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1980│划分收支,分级包干 │按经济体制隶属关系,划分央地财政收支范围 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1986│划分税种、核定收支、分级包 │划分各级财政收入,按行政隶属关系划分中央、地方财政 │ │ │干 │支出。1988年起,对37个地区(不含广州、西安两市)分 │ │ │ │别实行六种包干制 │ ├──┼──────────────┼────────────────────────────┤ │1994│分税制 │以事权定财权、分机构、分税种、税收返还、转移支付 │ └──┴──────────────┴────────────────────────────┘

资料来源:胡鞍钢:“中国财政体制变动与评价”,载王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社1993年版,页267-281; Wang Shaoguang and Hu Angang, The Chinese Economy in Crisis : State Capaci-tv and Tax Reform,M. E. Sharpe, Inc.,2001,pp. 187-189.
在财政包干制下,中央政府拿小头,省政府拿大头,收支关系不合理。只有关税、直接税或中央所属国有企业上缴利润等属于中央固定收入,其他收入则划归地方收入;中央与省政府根据事先确定的比例区分地方收入;根据分税比例划分地方收入后,中央对省进行补贴或者由省上缴其他额外利润。因此,财政包干制又被称为“分权的财政联邦主义”,省级政府享有部分财政自主权并承担财政责任,[13]刺激它们争相扩大税基,形成不同地区之间的竞争,推动了中国的经济增长和经济成功。[14]
但是,在这种地方分权过程中,中央政府也失去了很多针对地方政府的传统权力,中央政府几乎很少能够有效地监控地方的活动。[15]财政包干制实际上是一种非理性的财政体制,没有统一的预算制度和税制,财政收支体制分散,财政收入的增长弹性也随之下降,中央与地方财政关系依赖于中央与地方的一对一谈判,也缺乏制度的严肃性和规范性。[16]同时,它也是一种有缺陷的无效制度,因为它的激励和约束机制是错误的。[17]财政包干体制严重依赖地方政府收税,地方政府课税的诱因扭曲。随着投资权和财政收入处置权逐渐扩大,地方政府的投资动机也空前高涨,地方政府采取各种手段为自己的企业争取原材料,阻止外地商品进人本地市场与本地企业竞争,地方保护主义盛行,全国性统一市场机制的运作受到严重阻碍。[18]而1994年前历次税制改革没有彻底解决预算内与预算外双轨财政制度的问题,导致中央政府税收占GDP比重持续下降,中央、地方财政冲突恶化,以及地区差距加剧。[19]
财政包干制集中体现了中国财政体制在集权与分权上的结构性冲突。中央政府在财政总支出中所占比重大大高于在财政总收入中所占比重,必然导致财政收入从地方向中央政府自下而上地垂直转移;而地方政府虽然没有独立的征税权,却是财政税收汲取的主要承担者,并直接享有地方行政管辖的企业利税。同时,金融系统和国有企业又拥有太多财政政策自主权,[20]从而使工业企业的行政隶属关系成为地方分权最深刻的体制基础,财政包干制使中央财政收入相对稳定下来,对中央财政支出的要求却随着经济发展与改革深入而日益上升,导致中央政府财政赤字连年不断(以财政收入占GDP的比重是否与财政支出占GDP的比重保持同步为指标)。[21]
随着中央计划让位于地方竞争,这种能力进一步受到侵蚀,地方政府控制的经济资源越来越多,中央政府财政地位的弱化已经减少了地方对中央的依赖,减少了中央奖惩地方政府的能力。结果,中央政府执行其决策的能力显著下降。到了上个世纪90年代初期,两个比重的下降,即财政收入在国内生产总值(GDP)中所占比重和中央财政收入在财政总收入中所占比重的下降,已经导致国家财政无力支付必要的政府开支,中央政府控制宏观经济能力的下降导致经济出现周期波动,投资急剧膨胀,消费需求膨胀,连年财政赤字,严重削弱了中国的国家能力,超越了分权的底线。[22]而同一时期,发展中国家和发达国家的平均税收比重却都有所增长。[23]
王绍光和胡鞍钢通过政治经济学的比较分析发现,与市场经济工业化国家或者上亿人口的发展中大国相比,中国政府汲取财政能力低下,是名符其实的“弱政府”。与地方财政实力相比,中央政府又是名符其实的“弱中央”。在财政收支构成上,中央和地方的比重是“四六开”,地方分权化程度远高于美国联邦制模式,中央集权化程度远低于实行中央集权的分税制的日本等市场经济国家。如果不确立健全的政治制度、稳定的财政税收体制,仅仅依靠频繁更换调动地方领导人的传统行政手段,将无法应付地方政府所发起的各种政治权力和经济利益挑战,无法阻止和改变国家能力继续下降的态势。
(二)要不要分税制
从1980年代初期开始,在分税制是否可行、要不要推行分税制这个问题上,中国各界开始了一场大辩论,出现了否定派、条件派、可行派、差别推行派和彻底改革派:①否定派的理由有四点:第一,财政体制改革的难点是正确处理好集权与分权的关系,分税制也不能很好地解决这个财权与事权相统一的难题;第二,总额分成把中央收入建立在全国收入实现的基础上,不受收入结构和级次波动的影响,中央收入旱涝保收,有利于保证中央收入不是分税制的固有属性;第三,税种设置和开征属于中央和省级权限,总额分成也可以做到;第四,总额分成更简便易行:收支基数确定后,两数一比,上缴、补贴清清楚楚,易于算账,易于理解。②条件派认为分税制是分级财政的目标模式,目前条件下很难全面推行。可能会加重地方“等、靠、要”的思想,使全国现有经济发展水平上的差距进一步拉大。③可行派认为分税制是解决地区差距、地区经济不平衡发展,发挥中央和地方两个积极性,保证国家有稳定足额财政收入,以及完善财税管理体制的必要措施。④主张按经济发展水平实行有差别的分税制。[24]⑤彻底的分税制改革派。分税制的基本前提是明确划分中央和地方各级政府的事权,确定各自财政支出范围的大小,可以克服以往中央和地方在财力收支基数上的互相扯皮现象,改变体制经常变动的状况,有利于维持体制的稳定性。分税制在保证中央收入方面的作用是突出的,绝不是什么“虚张声势”。[25]只有在中央和地方政府之间实行彻底的现代分税制,才能将财政体制长久稳定下来,提高两个比重,改善中央与地方政府之间的财政关系,改变“弱中央强地方”的格局,这一点逐渐成为多数分税制改革研究者的普遍共识。[26]
更深入的辩论围绕分税制的理论基础--国家能力理论展开。杨大利、饶余庆、肖耿和崔之元等不同领域的学者分别对国家能力理论提出了商榷意见。杨大利质疑汲取能力能否代表国家能力。[27]饶余庆和肖耿认为中央在税收、金融、经济、法律方面仍有强大的强制能力,适度削弱中央集权反倒利于经济发展。改革开放以来,无论在政治、军事和经济上,中国政府效能均有改进,经济又不断增长,很难想象中国会因中央财税收入相对趋降而分崩离析。[28]崔之元对国家能力理论表达了极大认同,但建议加入日本的实证资料,并认为考察国家能力应该综合其他动员手段。如果中国政府在金融体系上没有任何杠杆可运用,则中央政府汲取能力的下降才可能标志着国家能力的下降。他还强调了强政府与强社会的互补关系:首先必须强调国家在与社会既得利益集团相冲突时实现自身意志的能力,只有强大的国家才能分化瓦解旧的社会结构。近代西方国家的经济发展过程实际上同时是分化瓦解旧的社会既得利益阶层的过程。但是,如果没有新的、充满活力的社会组织,强大的国家也要逐步失去基础。他认为王绍光和胡鞍钢的理论未能深入探讨强政府与强社会的辩证关系,但他们正确地指出中央财政可能下降过度,从而违背强社会与强政府的互补关系。[29]
王绍光对上述意见作出了回应。首先,汲取能力能否代表国家能力?王绍光认为,汲取能力下降已明显影响军费、公共事业投资、基础设施投资和政府的再分配职能,为中国未来的经济、社会政治发展留下隐忧。换句话说,即使按照饶、肖二人的判断标准,汲取能力也在一定程度上可以代表国家能力。同时也有必要区分中央政府与地方政府的政策偏好,二者并不一定重合。如果出现不一致,地方政府会用自己掌握的资源来追求狭隘的利益。在这种情况下,地方政府掌握的资源越多,国家总的汲取能力就越弱。
其次,中国政府在资源动员和分配方面是否已经变成了一个“弱政府”?杨大利认为情况不至于那么坏,说中国政府汲取能力下降是在贩卖改革。但是,王绍光和胡鞍钢指出,中国政府的汲取能力已大大下降这一结论,是大量数据分析所得出的结论。
再次,国家汲取能力下降是否无关紧要?也就是说,国家能力强是好事还是坏事?王绍光的回答是国家能力强不一定是件好事,但国家能力弱一定是件坏事。那么,分权该不该有个限度?王绍光指出,1980年代,随着新古典经济思潮在世界范围内得势,分权几乎变成了一条道德法则。凡是分权便是好的,凡是集权便是坏的。在中国事务评论家的词库里,分权就等于改革。谁若敢谈论适当集权,便是大逆不道,一顶反改革的帽子就会被扣上脑袋。关键是适度,过去中央集中太多,在改革过程中,中央所控制的财力有所下降是题中应有之义。但是,如果中央财力下降过度,好事就变成坏事了。不能给市场做人工呼吸
又次,汲取能力下降会不会引起政局不稳?王绍光借鉴了很多学者的研究成果来解释这个问题。比如,财政需求是现代国家存在的第一个迹象;蒂利认为西方民族国家的兴起,与政府汲取能力的发展密不可分

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【注释】
法宝联想【引证文献】
《中外法学》2012年第5期【相似文献】
许彩云 付立华《河北法学》2007年第6期
廖荣辉 杜国强《华东政法大学学报》2007年第5期
汪习根 陈旗《法律科学》2008年第4期
陈正云《人民检察》2011年第9期
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铁戈《国家检察官学院学报》1999年第1期
苏志广;张永杰《国家检察官学院学报》2006年第1期
陈聪《人民检察》2005年第21期
马家福;季美君《国家检察官学院学报》2003年第6期【作者其他文献】
《网络法律评论》2007年第1期
《网络法律评论》2007年第1期
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《法学家》2012年第4期
《政治与法律评论》2010年第1期
《政治与法律评论》2012年第2期
《政治与法律评论》2016年第1期
《互联网法律通讯》2005年第1期
《互联网法律通讯》2004年第7期

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